张瑜| 宏观视角看算力:政策、格局、投资

一、政策：算力的顶层设计和空间布局

（一）“十四五”以来，顶层设计如何变化？

  从“十四五”到“十五五”，算力的战略地位逐级跃升。关键节点如下：

  2020年，算力首次被纳入新基建体系。2020年4月，国家发改委在新闻发布会上首次明确新型基础设施的三大类别——信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施，其中就包括以智能计算中心为代表的算力基础设施。

  “十四五”时期，算力从顶层规划到工程落地。2021年3月，“十四五”规划纲要首次在国家级五年发展规划中专门部署新基建；算力作为新基建重要组成部分，也首次写入五年规划纲要，“建设若干国家枢纽节点和大数据中心集群”。2022年，我国全面启动“东数西算”工程，在京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝、贵州、内蒙古、甘肃、宁夏8个国家枢纽节点，布局10个国家数据中心集群。其中，长三角、成渝枢纽各设2个集群，其余6个枢纽各设1个集群。十四五以来，“东数西算”已带动社会投资超万亿元。

  “十五五”时期，算力升级为重大工程项目。今年3月发布的“十五五”纲要中，新型基础设施建设（专栏）首次被纳入“十五五”时期109项重大工程项目中，其中全国一体化算力网位列首项。

（二）“东数西算”框架下，地区布局有何要求？

  “十四五”中期以来，国家对算力布局的政策导向从“适时扩大集群边界”转向“强化规划布局刚性约束”，要求算力资源向“东数西算”枢纽节点集聚。

  2021-2022年，政策保留调整空间。2021年5月，国家发改委在“东数西算”工程启动初期提出，东部四个枢纽“原则上布局不超过2个集群”（当时京津冀、粤港澳及各布局1个集群）。2022年2月工程正式启动后，国家发改委仍表示“今后还将不断优化完善布局，适时扩大集群边界或增加集群，论证新设算力枢纽”，为后续调整预留空间。

（三）今年的三个“新”提法，进展如何？

1、论证建设超大规模智算集群

  “十五五”规划纲要提出，“加强高性能高质量智算资源供给，论证建设超大规模智算集群”。

  从地方实践来看，部分省市已启动超大规模智算集群的前期探索，呈现两大特征：

  一是呼应中央“强化东数西算”规划布局刚性约束”的政策导向，超大规模智算资源建设高度集中在枢纽节点。从已有信息看，此类资源主要布局在8个国家枢纽节点所在省市：西部的内蒙古（呼和浩特）、甘肃（庆阳）、青海（西宁）、四川，东部的京津冀（北京）、长三角（上海、浙江）、粤港澳大湾区（深圳）。其中，北京提出用两年左右的时间“建成十万卡级国产智算集群”，上海规划“构建支撑万亿级参数大模型的自主可控智算能力”，深圳计划“建设多个十万卡级智能算力集群”，甘肃庆阳正加快建设“国内首个百万卡级智算集群”。

  二是呼应中央“强化关键核心技术攻关”“推动人工智能芯片等领域自主创新”的政策导向，超大规模智算集群建设突出“自主可控”与“国产替代”。地方智算集群建设多数明确了国产化方向：北京明确提出建设“十万卡级国产智算集群”；上海强调打造基于自主可控通用人工智能芯片的算力基础设施；广东韶关直接引入华为升腾、阿里平头哥等国产算力生态，年内投产5个万卡级集群。

2、实施算电协同等新基建工程

  今年政府工作报告提出，“实施超大规模智算集群、算电协同等新基建工程”，算电协同被首次纳入国家级新基建工程范畴。

  中央早在2023年底就明确，面向“东数西算”国家枢纽节点开展算电协同试点。从地方落地情况看，相关试点主要集中在内蒙古、甘肃、青海、贵州等西部风光电清洁能源富集地区，各地依托本地绿电资源优势，加快推进算电协同示范项目与示范区建设。

3、政府购买算力服务

  “十五五”规划纲要提出，“支持通过政府购买算力服务、算力租赁等多种方式满足算力需求”。

  对于政府购买算力服务，目前地方还在初步探索。大致有三种形式：一是政府投资算力中心，向小企业提供算力支持。如广东深圳计划“推动政府投资智算中心向初创企业、小微企业提供算力支持”。二是政府购买算力服务，目前“1亿算力券”，而此前累计发放预算20000万元。

  2026年起每年拨款不低于1亿算力券，而此前累计发放预算20000万元。

  南数谷智算中心作为智关谷智慧城市的核心项目，由鹰硕负责投资、建设和运营，政府按需购买服务，未来将承载部关政务、安监、工业、教育、医疗、环保等多个产业智慧化转型发展业务。

  对于算力租赁服务，“算力券”已成为地方政府降低企业算力租赁费用的重要政策工具。今年以来，多地正在提高算力券的补贴额或比例、重点支持智算，并扩大补贴范围。

  支持范围向AI产业链上下游（数据、模型）拓宽：贵州率先将语料、模型服务纳入支持范围并给予30%的补贴比例，同时将数据产品交易的比重由3%大幅上调至30%；四川也明确提出，在扩容省级“算力券”的同时，探索制定“场景券”和“模型券”政策。

二、国内外格局：智算爆发式增长，但仍有较大空间

（一）国内现状：智算爆发式增长

  算力体系分为通用算力、智能算力、超级算力等，其中智能算力与AI关系最密切。我国算力体系以智算为主导，占比超9成。

  国内来看，在AI带动下，2025年我国智能算力同比增长119%，明显超出IDC等机构预期。IDC预期，2026-2028年，我国智算还将维持约40%的年均增速。

（二）国际比较：中美双寡头竞争

  但国际对比看，我国智算仍有很大增长空间。截至去年一季度，美国智算全球占比达到75%，我国占比约为15%。

三、投资：三大主体算力投资

  对于地方政府，从“东数西算”中的8个样本省市看，2026年规划算力总规模同比增速达44%，仍能维持高双位数增长。

  对于三大运营商，今年资本开支继续下行，但算力投资支出基本持平去年，后续关注国资委“积极扩大算力有效投资”的进展。

  对于科技巨头，阿里巴巴相关投资计划或继续加码，腾讯、字节也在持续跟进。

风险提示

• 央企算力投资超预期
• 美国芯片出口管制政策不可预期
• 科技巨头资本开支大幅上修